海洋捕捞业是现代渔业和大农业的重要组成部分, 具有保障水产品有效供给、增加渔民收入、促进沿海地区经济发展和维护海洋权益等功能。1985年中共中央、国务院颁布了《关于放宽政策、加速发展水产业的指示》, 极大地调动了全国广大渔民的生产和经营积极性, 自此我国渔业逐渐走上发展快车道, 海洋捕捞业由此获得了巨大发展。目前我国是世界上最重要的海洋捕捞国家之一, 2019年海洋捕捞产量为1.000×10⁷ t, 居世界海洋捕捞产量第一位。然而随着我国海洋捕捞总量逐年增加, 近海呈现出过度捕捞和渔业资源衰退加剧的趋势, 海洋捕捞业发展面临巨大压力。

为保护渔业资源, 保障沿海渔民的生计问题, 促进捕捞业可持续发展, 我国陆续出台相关政策, 包括捕捞许可证、伏季休渔、渔船双控、柴油补贴、减船转产、限额捕捞等, 逐步形成了一套完整的海洋捕捞业政策体系。与此同时, 围绕海洋捕捞业政策的学术研究也在不断拓展和深入, 学者们对具体的海洋捕捞政策实施效果进行了研究, 认为征收渔业资源税费^[1]、建立海洋自然资源保护区^[2]、海洋生物资源增殖放流^[3]有利于海洋渔业可持续发展, 认为控制渔船数量和功率的“双控制度”实施效果不显著^[4], “休渔期制度”效应显著^[5]。也有学者认为中国在1999年之前的渔业管理政策对捕捞能力的控制作用效果不明显, 但从1999—2004年实施了一系列渔业政策, 对捕捞能力产生了比较明显的控制^[6]。还有学者借鉴发达国家渔业配额制度经验, 建议中国试行渔业配额制度^[7-9]。总体而言, 国内学者针对海洋捕捞政策进行了大量研究, 这些研究大都集中于某一项具体捕捞政策措施和绩效评价等方面, 而对已有海洋捕捞政策历史变迁、结构属性的研究比较缺乏。因此, 本文拟对1986—2018年相关海洋捕捞政策文本进行回溯、梳理、比较, 尝试基于政策文本的内容分析勾勒出我国三十年来海洋捕捞业政策变迁和结构特征, 进而提出未来海洋捕捞业政策变革的一些思路和建议。

1 研究设计 1.1 文本选择

捕捞业政策是为了合理利用渔业资源, 控制捕捞强度, 维护捕捞业生产活动秩序, 保障捕捞业从业者的合法权益而制定的一系列干预、影响、规制和引导捕捞活动的政策总称。本文研究对象是我国1986年以来主要的海洋捕捞业政策, 政策文本主要以“捕捞”和“渔业”为关键词在“北大法宝”数据库进行精确检索的政策, 其中包括法律、行政法规、部门规章, 与关键词“渔业”有关的法律9篇, 行政法规33篇, 部门规章758篇; 与关键词“捕捞”有关的部门规章110篇, 共计910篇。在此基础上, 通过访问政府门户网站及相关部委网站, 如国务院、农业农村部等部门的门户网站进行补充检索。为了保证选取文本的准确性和代表性, 本文按照以下三个原则对政策文献进行了整理和遴选: 一是仅采用中央层级发布的政策文本, 即发文单位是全国人大、国务院各部委与直属机构, 地方部门发布的政策文本不予采用; 二是采用政策文献中与捕捞业相关的政策文本, 模糊涉及捕捞业的相关政策文本不予采用; 三是选取能体现政府态度的政策文本, 如法律法规、规划、意见、通知、公告、办法等, 批复、复函不计入。最终整理遴选出政策文本共174份。

1.2 分析框架

政策文本计量方法是“一种量化分析政策文献的结构属性的研究方法, 该方法将文献计量学、社会学、数学、统计学等学科方法引入到政策分析中, 以揭示政策主题、目标与影响, 政策主体的合作模式, 以及政策体系的结构与演进”^[10]。利用政策文本计量方法对政策文本进行解构和分析是公共政策研究的新方向, 目前已广泛应用于科技政策、环境政策、产业政策、教育政策以及更加微观领域的研究。在政策体系确定的过程中, 不同的学者提出了不同的见解, 如从控制过程、政策主体、政策工具、政府干涉强度等不同角度构建政策分析体系。本文选取了政策时间、政策工具和政策价值三个维度, 基于此构建三维政策分析体系, 如图 1所示。

1.2.1 政策时间维度

1986年以来, 我国海洋捕捞业发展经历了3个阶段: 1986—2000年是增量发展期, 即增产是海洋捕捞业发展主要目标, 这一时期结束以1999年提出捕捞“零增长”政策和2000年捕捞“负增长”为标志; 2001—2011年是海洋捕捞业转型发展期, 这一阶段渔业发展目标确立为“两确保、两促进”, 即确保水产品安全供给、确保渔民持续增收, 促进渔业可持续发展、促进渔区社会和谐; 2012年至今是资源养护期, 这一阶段以“提质增效、减量增收、绿色发展、富裕渔民”为目标, 实现“生态优先、绿色发展”^[11]。本文根据海洋捕捞业发展的3个阶段, 即增量发展期、转型发展期和资源养护期, 通过政策文本数量和高频主题词提取, 探究不同阶段的海洋捕捞业核心政策主题词和政策聚焦点的变迁。

1.2.2 政策工具维度

由于政策工具对于捕捞业活动的作用方式不同, 本文结合了经合组织(OECD)的划分方式和捕捞业政策的特征, 将捕捞政策工具划分为命令控制型、经济激励型和影响劝导型3种类型, 并提出了3种类型下的不同基本政策工具, 意在体现政策工具的分布侧重情况和政策文本的作用方式, 分析政策工具结构特征。^[12]

(1) 命令控制型政策工具, 见表 1。命令控制型政策工具主要指国务院以及农业农村部等主管部门根据法律法规对捕捞业相关活动进行管理和监督, 具体形式为目标规划、法规管制、职责划分、证件管制、标准认定。

(2) 经济激励型政策工具, 见表 2。经济激励型政策工具主要作用是运用经济手段或市场方式实现捕捞业的政策目标, 具体形式为财政资金投入、补贴修订和税收优惠。

(3) 影响劝导型政策工具, 见表 3。影响劝导型政策工具主要作用是通过政策信息的影响来引导捕捞从业者遵从行业秩序, 具体形式为教育培训和策略性措施。

1.2.3 政策价值维度

捕捞业是现代渔业的重要组成部分, 捕捞业的发展不仅带动了渔业经济的发展, 提高渔民收入, 也是满足城乡居民膳食营养结构多元需求的重要供给渠道, 更是保护海洋渔业资源和生态环境的重要组成部分。本文结合了裴雷等^[13]、蒋辉等^[14]的做法, 将捕捞业政策文本用3种价值维度进行划分, 即经济价值、社会价值、生态价值。经济价值主要侧重于提供水产品、增加鱼类以及其他水产经济作物的商品价值、并带动捕捞业相关产业的经济增长等; 社会价值侧重于维护沿海地区安定、改善渔民生活条件、促进渔民就业等因素; 生态价值侧重于海洋生物资源养护与海洋生态系统修复等方面。政策价值维度是用来研究政策文本价值方向分布, 分析政策分布平衡性问题。

2 海洋捕捞业政策的文本量化分析 2.1 海洋捕捞业政策变迁分析 2.1.1 年度政策文本数量

从时间维度考察文本数量在一定程度上可以反映政策主体对海洋捕捞业的关注和重视程度。图 2是1986—2018年我国捕捞业政策文本的年度分布, 从图 2的政策文本的数量变化可以发现我国海洋捕捞业政策总体呈现增长的趋势, 年均5.2份, 这其中1997年、2003年、2011年和2014年分别为4个峰值年。可以看出1995年之前颁布的海洋捕捞业政策数量在个位数徘徊, 此后进入2000年后, 关于海洋捕捞业政策的逐渐增多, 自2010年始, 海洋捕捞业政策呈现出暴发式增长, 海洋捕捞业政策数量呈现出明显的阶段性特征。

2.1.2 政策的主题分析

政策主题是对政策文本核心内容、基本要旨及实现目标的高度概括和凝练, 本文通过分拣政策文本, 筛选高频关键词, 在此基础上合并同义词, 剔除无意义词, 总结提炼出28个政策主题, 得到以下结论, 如表 4所示。

1986—2000年, “税收优惠”、“远洋渔业”、“捕捞渔船”、“伏季休渔”是被关注的高频政策重点词汇。1985年中央发布5号文件《关于放宽政策, 加速发展水产业的指示》, 鼓励发展水产养殖和远洋渔业, 作为近海渔业的重要补充。在具体政策文本中, 税收优惠是伴随远洋渔业一起出现的, 捕捞税收优惠更多被用来刺激远洋渔业的发展, 如《财政部、国家税务总局关于部分远洋渔业企业进口渔用设备暂免征收进口环节增值税的通知》, 正是对远洋渔业税收优惠的政策不断出台, 远洋渔业在二十世纪八九十年代快速发展, 我国成为世界主要远洋渔业国家。远洋渔业发展极大丰富了国内水产品供应市场, 缓解了近海渔业资源的养殖和捕捞的压力, 带动了渔业经济发展。随着远洋渔业发展, 1997年和2000年我国先后与日本、韩国、越南签订了双边渔业协定, 并加入了多个国际渔业公约及区域性渔业组织。由于捕捞能力的快速增加, 我国近海渔业资源衰退严重。为了延续野生鱼类种群, 从1995年开始, 我国在渤海和黄海每年实行2.5个月、东海实行3个月休渔期, 1999年扩大到南海, 伏季休渔制度开始成为重要的捕捞管理制度, 同时开始对捕捞渔船的数量和功率实施“双重控制”。

2001—2011年, 政策文本重点词汇中除了之前的“伏季休渔”、“捕捞渔船”、“远洋渔业”、“捕捞合作”等主题词, 出现了“捕捞许可证”、“转产转业”、“增殖放流”、“捕捞限额”、“燃油补贴”等新的主题词。由于我国近海存在过度捕捞现象, 政策目标逐步向控制渔船数量和功率的方面转移, 如2002年实施的《渔业捕捞许可管理规定》标志着我国海洋捕捞开始由自由准入转变为有管制的自由准入。限于近海渔业资源的继续衰退, 2003年农业部颁布《关于加强渔业资源增殖放流工作的通知》, 开始积极主动地修复已经衰退的海洋渔业资源。中日、中韩、中越渔业协定生效后, 为了妥善解决大量渔民面临转产转业问题, 财政部制定《海洋捕捞渔民转产转业专项资金使用管理暂行规定》, 设立海洋捕捞渔民转产转业专项资金, 帮助淘汰捕捞报废渔船, 维持渔民的生活秩序, 控制捕捞强度, 保护近海渔业资源。同时为了缓解油价上涨给渔业生产带来的成本压力, 国家自2006年起开始对渔用柴油实行不同程度的补贴, 对于缓解渔业生产的困境发挥了重要作用。

2012年至今, 政策文本除了之前的重点词汇, 主题的侧重点向规范渔船、渔具和捕捞行动方面转移。国家不断出台渔船改造升级一类的政策, 逐步淘汰老、旧渔船, 截至2019年12月底, 我国已经累计拆解渔船20 414艘, 达成“十三五”期间的压减捕捞渔船数量目标, 提高了捕捞效率, 减轻了海洋捕捞压力, 改善了海洋捕捞环境。2013年国务院印发的《关于促进海洋渔业持续健康发展的若干意见》中突出强调了我国现代渔业建设要坚持生态优先、以养为主的方针, 深化渔业改革创新, 加快转变渔业发展方式。2015年和2016年财政部农业部启动渔业油价补贴政策调整, 补贴政策开始转向以绿色发展为导向。2017年《农业部关于调整海洋伏季休渔制度的通告》, 重新调整确定了海洋伏季休渔制度, 延长休渔期, 蓄养近海渔业资源, 并首次在辽宁、山东、浙江、广东和福建作为开展限额捕捞制度的试点。

2.2 海洋捕捞业政策的结构特征 2.2.1 政策工具维度分析

在政策工具维度分析中, 本文借鉴黄萃等^[15]的政策编码方法, 对遴选出的174份政策文本内容按照“政策编号-具体条款”进行编码分析。例如，2014年《关于做好海洋捕捞渔具最小网目尺寸制度和禁用渔具目录贯彻落实工作》的第二条政策，“各地要结合本地实际，切实加强舆论宣传引导，充分运用广播、电视、报纸、互联网、手机短信等多种形式，广泛宣传，充分告知使用禁用渔具和网目尺寸不合格渔具的危害性和应承担的法律责任，积极争取广大渔民群众和社会各界的理解、支持及配合，创造保护渔业资源的良好社会环境”提出强化宣传，抓好培训，编码为51-2。如果某条政策不单单使用一种政策工具, 那么本文会将所有的政策工具都记录下来, 进行转化并根据已建立的分析框架进行分类, 最终形成了海洋捕捞业政策工具分析表, 如表 5所示。

从表 5统计结果来看, 共得到703条政策条款。其中命令控制型工具(72.5%)占最大比重, 为510条; 其次是影响劝导型政策工具(21.2%), 为149条; 最少的是经济激励型政策工具, 仅占6.3%, 为44条。在命令控制型政策工具中, 法规管制和标准认定共占69.6%, 而目标规划仅占3.3%。在经济激励型政策工具中, 税收优惠占比最多, 为61.4%, 财政资金投入和捕捞补贴相对较少, 分别为9.1%和29.5%。在影响劝导型政策工具中, 策略性措施占比最多, 为92.6%, 教育培训占仅占7.4%。

在政策工具维度基础上引入政策时间维度, 如表 6所示, 不同的政策工具在政策变迁的各个时期呈现出不同的特点, 可以看出, 1986—2000年的增量发展期, 命令控制型政策工具占69.6%, 经济激励型政策工具占26.1%, 影响劝导型政策工具占4.3%; 2001—2011年的转型发展期, 命令控制型政策工具占74.0%, 提升了4.4个百分点, 经济激励型政策工具占4.3%, 降低了21.8个百分点, 影响劝导型政策工具占21.7%, 增长了17.4个百分点。2012—2018年的资源养护期, 命令控制型政策降低到70.3%, 经济激励型政策工具降低到3.7%, 影响劝导型政策工具增长到26.0%。

2.2.2 政策价值维度分析

在政策工具维度分析的基础上, 引入政策价值维度, 如表 7所示在703条政策条款中共有491条(69.8%)政策条款侧重于经济价值, 151条(21.5%)政策条款侧重于社会价值, 仅有61条(8.7%)政策条款侧重于生态价值。其中侧重于经济价值的政策文本更多集中在命令控制型政策工具当中, 以法规管制、职责划分、标准认定以及策略性措施的形式展现, 侧重于社会价值的政策文本更多以法规管制、策略性措施展现, 侧重于生态价值的政策文本体现在法规管制、标准认定、捕捞补贴以及策略性措施这4项政策工具中。

在政策价值维度的基础上引入政策时间维度, 可以体现出不同时期海洋捕捞业政策价值侧重点的变化。如表 8所示，在1986—2000年增量发展期间有关生态价值的政策条款较少, 关于经济价值的政策条款占大多数, 为80.0%; 2001—2011年的转型发展期, 虽然生态价值政策文本数量增长到29条, 但占比下降到5.9%, 关于经济价值的政策条款占比降低到71.1%; 在2012—2018年的资源养护期, 生态价值政策文本数量增长到16.9%, 经济价值政策文本数量降低到61.5%。

3 海洋捕捞业政策体系的现实匹配性分析 3.1 政策目标之间存在冲突

我国很多海洋捕捞管理制度发端于20世纪80年代, 大部分停留在以往计划经济时代行政命令式的管理模式, 没有形成系统的管理理论和方法, 政策目标之间存在一定的冲突和矛盾。面对过度捕捞和渔业资源不断退化, 20世纪90年代以来我国先后制实施了渔业捕捞许可管理、渔船和功率“双控”制度、“渔船登记与备案”、最小网目尺寸和最小可捕标准、“禁渔区”与“禁渔期”等一系列管理制度严格控制捕捞强度, 但同时一些政策却变相激励捕捞能力的继续扩大。如2006年以来实施的渔业油价补贴政策, 对促进渔业发展、增加渔民收入、维护渔区稳定发挥了重要作用, 但在执行过程中柴油补贴扭曲了价格信号, 刺激了近海捕捞能力的无序扩张。由于渔民转产转业政策资金支持的力度远低于捕捞渔船柴油补贴的力度, 与渔民减船转产政策发生“顶托”问题, 渔民不愿转产转业, 甚至出现已经转产转业的渔民重新回到海洋捕捞业的现象。

3.2 政策工具结构分布失衡

目前海洋捕捞业的政策工具已越来越丰富, 涵盖了命令控制型、经济激励型、影响劝导型3种类型以及目标规划、法规管制、教育培训等10个政策工具, 但命令控制型政策工具仍占据主导地位(72.5%), 经济激励型政策工具使用乏力(6.3%), 影响劝导型政策工具明显不足(21.2%), 我国海洋捕捞政策呈现典型的“命令与控制”特征。海洋渔业资源是一种典型的“公共池塘资源”, 此类资源因其“排他性”和“消费竞争性”特点极易发生过度投资和过度利用问题。由于命令控制型政策工具没有建立鼓励渔民自觉实现捕捞能力与资源基础相匹配的良性激励机制, 渔船数量和功率一直呈上升趋势, 截止2019年, 我国捕捞渔船共3.350× 10⁵艘, 功率1.610×10⁷ kW, 其中441 kW以上的捕捞渔船共3 041艘, 功率2.766×10⁶ kW, 未能实现渔业资源养护与可持续利用目标。目前世界上各渔业资源大国如美国、新西兰、冰岛等所制定的管理制度表现出由“命令控制型”向“经济激励型”的制度转变^[16]。因此在政策工具的选择上, 需改变单一的命令控制型管理方式, 加强经济激励型和影响劝导型政策工具在海洋捕捞业政策中应用, 诱导激励渔民自发遵守渔业资源养护规定, 提高对政策认可度对政策, 构建“激励相容”机制, 消除渔业过度投资和过度捕捞的激励, 从根本上解决捕捞能力膨胀和过度捕捞问题。

3.3 政策价值取向出现偏差

从政策价值维度看, 经济价值政策条款较多, 社会价值方面的较少, 生态价值方面的政策条款最少, 仅61条。这说明海洋捕捞业政策在实现经济价值同时, 对社会、生态价值的关注相对不足。为了解决“吃鱼难”问题, 我国渔业公共政策长期是围绕着提高水产品产量和保证市场供给的目标, 20世纪90年代以来国家逐步开始限制捕捞生产, 1999年和2000年海洋捕捞业相继实施“零增长”和“负增长”制度, 但是限于满足大众对水产品消费需求和渔民就业的需要, 在实际政策制定和执行中经济价值取向明显, 海洋捕捞产量仍然持续增长, 海洋捕捞业政策“更多地关注政策的眼前效益和经济效益而忽视其长远效益和社会效益, 更多地关注生产力的发展和效率的实现而忽视精神层面的需求和社会公平的实现”^[17]。此外, 随着城市化、工业化进程的推进和渔业经营体制的变化, 传统的捕捞渔民群体也发生了结构性变化, 外地农民工成为渔民群体的主力军, 股东渔民与普通渔民间的贫富差距凸显, 出现阶层分化。部分渔民由于人力资本薄弱、社会保障缺失, 其生计模式、社会保障、权益维护等问题尚没有得到妥善解决, 不利于渔民收入增长和渔区社会稳定。因此捕捞业政策间的经济价值、社会价值和生态价值协调问题仍值得关注。

4 海洋捕捞业政策体系的调整建议 4.1 明确政策目标, 转变海洋捕捞业管理范式

目前国际上渔业管理的一个主要趋势是实施渔业资源总量管理制度, 该制度在主要渔业国家或国际渔业组织得到广泛使用, 并取得良好效果。根据农业农村部2016年的数据, 我国管辖海域的渔业资源可捕捞量大约是8×10⁶~9×10⁶ t, 而实际年捕捞量约1.300×10⁷ t。2016年全国渔业“十三五”规划计划2020年海洋捕捞产量减少到1×10⁷ t以下, 海洋捕捞产量“负增长”的政策目标意味着海洋渔业管理迎来了关键期, 开始了我国海洋捕捞管理范式由投入控制向产出控制的转变。我国应尽快制定和推行适应于国情的近海捕捞渔业资源总量控制制度的具体实施政策, 建立以实现海洋渔业资源长期持续利用开发的资源评估与监测体系, 确定不同海域的渔业资源总可捕量, 建立主要渔业资源捕捞配额权益制度和相关配套法律规定, 逐步构建海洋渔业资源总量管理制度, 为海洋捕捞业发展创造良好的政策体制环境和激励机制。

4.2 优化政策工具组合, 提高海洋捕捞业政策的有效性

海洋渔业资源的复杂特征决定了单一的命令控制手段难以较好地发挥作用, 不同类型政策的合理搭配是实现捕捞业“提质增效”的重要途径, 这需要多元化、差异互补的政策工具箱。经济激励型政策工具是通过收费、补贴、优惠等多种形式激励捕捞从业者自发性地维护渔业资源, 影响劝导型则是通过教育培训以及政策信息引导影响渔民, 实现捕捞业的可持续发展。我国海洋捕捞政策创新应该从激励、引导渔民入手, 从渔民的利益角度出发, 创新政策的作用方式。建立海洋渔业绿色生态发展政策引导和激励机制, 改革渔业油价补贴政策, 探索将补贴发放与渔业资源养护责任落实挂钩的机制。通过政府赎买方式, 引导渔民淘汰报废渔船, 降低捕捞强度, 促进捕捞业生产结构优化调整。对于退捕渔民, 借鉴林业管理中的护林人经验, 发展渔业巡护员参与渔业资源的监督管理^[18], 引导渔民自觉养护海洋渔业资源。

4.3 整合政策价值取向, 推动海洋捕捞业可持续发展

公共政策是对全社会价值做出的权威性的分配^[19], 可以说公共政策的价值取向是政策主体的价值选择, 是涵盖多元的价值体系。海洋捕捞业的政策涉及产业发展、资源养护和渔民利益的关系, 应统筹经济价值、生态价值和社会价值取向, 以实现该产业承载的公共目标为终极性价值诉求。鉴于我国近海渔业资源严重衰退的现实, 政策制定和执行过程中应首先秉承生态价值取向, 将减船转产和压减渔业捕捞产能作为当前海洋捕捞业政策关注重点, 同时加大增殖放流力度, 选划和建立海洋自然保护区、海洋特别保护区以养护海洋生物资源、修复海洋生态环境。对于海洋捕捞从业者群体分化的新现象以及由此产生的不同利益诉求, 需要识别和区别对待商业渔业和生计渔业。对于以盈利为目的的商业渔民群体, 体现效率优先原则, 引入市场机制, 提高资源利用效率。对于以捕捞为生的生计渔民群体, 体现社会公平原则, 保护渔民的生存权利并扶持弱势渔民群体发展, 在公平和效率之间寻找最佳的平衡点。