20世纪60年代, 我国开启了海上油气的勘探开发。截至2022年, 我国海上油气业全年实现增加值2 724亿元, 比上年增长7.2%^[1]。与此同时, 海洋油气生产设施弃置的问题也逐渐凸显, 据统计: 2013年—2040年间, 我国境内需要拆除和废弃的油气田数量多达80余个、平台160余座、海底管道3 000 km以上、弃井数量2 000口以上, 合计重量约67.9万吨, 全部拆除预计投入资金超200亿^[2-4]。

通常海上油气平台停止生产后, 若无其他用途, 退役平台或其他构筑物均需进行弃置处置。同时海上油气平台弃置方案, 也需综合考虑弃置拆除的技术可行性、经济和环境效益以及国土空间规划等方面因素后才能确定^[5]。目前国际上关于海上退役油气平台的再利用方式包括: 改建人工鱼礁、二氧化碳的捕获和储存、旅游休闲设施、军事雷达监视基地和海上发射平台等^[6], 其中改建人工鱼礁是应用最多的方式^[7]。美国、泰国等国家为保障海上退役油气平台改建人工鱼礁的顺利实施, 均制订了“平台鱼礁”的计划^[8-10]。研究发现, 美国关于海上退役油气平台改建人工鱼礁已制定相关的政策制度及配套的审批流程, 值得学习与借鉴。

未来, 伴随我国海上油气平台的大批量退役, 需要投入大量的资金与人力, 如何选择最佳退役方式, 使资源利用率达到最大的同时产生一定的环境和社会经济效益, 是我国急需商榷的问题。

1 美国海上退役油气平台造礁监管体系研究

随着国际海上油气勘探开发的逐步扩张, 全球面临超过12 000个海上油气平台的退役需求, 导致海上油气生产设施弃置的问题日渐凸显^[11]。研究发现, 海上油气平台在安装不久后, 便产生人工鱼礁效果, 成为海上生物的栖息地, 长此以往平台结构周围会形成一个稳定的小型生态系统, 起到保护和增殖渔业资源的效果^[12]。为了减少海上退役油气平台拆除对海洋环境产生的破坏及拆除需投入的巨额资金, 早在1980年美国便在墨西哥湾区域尝试将退役平台改建人工鱼礁, 并建立“平台造礁”计划(Rig-to-Reefs以下简称RTR计划)^[13-14], 现已具有完整的标准审批流程, 确保海上退役油气平台成功改建为人工鱼礁^[15]。截至2021年, 墨西哥湾已有超过600个退役油气平台被改作人工鱼礁^[16]。

通常将退役油气平台改建人工鱼礁前, 需要评估以下两个方面: 首先需要综合评估退役平台可以转化为人工鱼礁的潜力, 包括结构的大小、复杂程度、完整性和地理位置等方面; 其次评估退役平台的稳定性、耐用性和清洁情况等。如果受到海上风暴等环境影响造成结构损坏的退役平台, 则不适合改建人工鱼礁。据了解, 将退役油气平台捐赠改建人工鱼礁的所有提案中, 仅有6项被拒绝, 原因主要包括两方面: 一是因其地理位置靠近外大陆架基础设施, 尤其是石油和天然气管道处; 二是拟建立人工鱼礁位置为底质不稳定区域或非人工鱼礁规划区。

1.1 美国退役平台造礁监管机构

为保证RTR计划顺利实施, 在审批建立过程中需多个机构互相配合, 依据法律法规要求各司其职, 各环节涉及的主要机构有(具体见图 1): 美国陆军工程兵团(USACE)和海岸警卫队(USCG)是负责平台造礁项目的许可机构^{[15, 17-18]}, 同时USCG要确保在航海安全性和效率的前提下建造人工鱼礁, 也要根据实际情况考虑是否建立导航浮标, 并负责评估拟议造礁项目是否会影响航行安全; 安全与环境执法局(BSEE)是美国内政部下设机构, 美国海上油气平台的退役是拆除或造礁需获得BSEE的批准; 海洋能源管理局(BOEM)负责国家海洋资源的勘探和开发, 在RTR计划中负责协助BSEE, 对造礁提案进行环境评估; 环境保护署(EPA)负责审查拟议造礁项目, 确保造礁材料的使用不违反保护海洋环境的联邦法律或法规^[19]。

1.2 美国退役平台造礁审批程序

美国对RTR计划的审批可以概括为三个阶段, 分别是申请许可、谈判捐赠、提案审批阶段。具体流程及职能内容见图 1。

申请许可阶段: 首先运营商与各州的人工鱼礁协调员共同制定平台造礁提案, 并提交至USACE申请许可证^[20-21]。USACE根据《外大陆架土地法》《河流与港口法》《清洁水法》第404条等的相关要求对弃置平台造礁提案进行审查, 针对提案不同部分的审查内容分别与相关管理部门进行沟通。首先USACE与USCG进行沟通, USCG将根据第八区海岸警卫队指南对退役结构拆除情况、造礁的构造是否符合要求、是否增加浮标标识等方面进行审核。其次由EPA审查关于平台造礁材料的提案内容是否符合要求^[18]。最后本次RTR提案由USACE审查通过后, 拟发放许可证给运营商。

谈判捐赠阶段: 运营商获得拟平台造礁许可证后, 将就平台捐赠协议与各州政府进行谈判。根据第三方估算的弃置代替方案成本, 进行捐赠金额协商。通常情况下, 运营商需将弃置代替方案的成本一半捐赠至各州政府, 以实现弃置税减免, 捐赠金额也可用于后续协助人工鱼礁的管理计划。

提案审批阶段: 在与各州进行捐赠谈判的同时向BSEE提出申请捐赠。BSEE负责造礁提案安全性、环保合规性以及提案总体的审核。BOEM根据美国《国家环境政策法》、《国家历史保护法》对申请捐赠的提案进行环境评估, 以协助BSEE的审核。环境评估主要包含三方面, 分别是物理方面(洋流、水质等)、生物方面(鱼类、哺乳动物、底栖生物等)、社会和经济方面(就业、旅游娱乐、商业休闲等)。BSEE批准平台造礁提案后, 需按照许可要求以及捐赠协议完成平台造礁项目。最终完成平台造礁项目后, 该平台的所有权和责任就全部转移到各州政府^[22]。

1.3 美国退役平台处置方式及礁体管理 1.3.1 平台处置造礁方式

海上油气平台结构可以简单分为水上、水下两部分。首先将上部分结构移除, 运回岸上处置, 利用下部分导管架结构进行造礁, 并对拟造礁结构周围进行清理。其中下部结构造礁方式主要分为三种, 分别是拖拽放置、原地翻倒、部分移除^[23]。具体操作如图 2所示: 拖拽放置是将平台结构从海底下方切断后, 拖拽至指定礁区内进行造礁; 原地翻倒则会选用爆炸的方式将导管架进行分割后侧放造礁; 部分移除是采用非爆炸方式, 潜水员通常在深度距离水线约26 m处进行切割^[19]。调查发现, 对于海上退役油气平台造礁的处置方式约三分之二使用拖拽放置^[24]。

1.3.2 平台造礁选址

关于退役油气平台造礁选址, 首先要满足国家的规定, 即在指定的人工鱼礁规划区内进行, 其次需综合考虑造礁用途、社会和经济因素、环境因素以及生物因素等方面的影响。在造礁前明确了用途, 会提升人工鱼礁的整体功能。通常人工鱼礁的主要用途包括提高渔业产量、增加休闲娱乐、加强海洋保护、缓解海洋环境压力等。同时环境因素亦是要评估考虑的方面, 包括海底地质、水文要素、水质情况等, 在各方面因素综合评估后确定礁址的位置^[19]。

1.3.3 人工鱼礁的监测与维护

根据美国《国家人工鱼礁计划》的要求, 海上退役油气平台建立人工鱼礁后要明确监测计划, 主要监测造礁项目的合规性和后期的成效情况。合规性主要考察礁体建立是否符合当地的法律法规要求、实际造礁情况与申请许可内容是否相符, 同时要监测礁体材料的稳定性、完整性等。人工鱼礁建立一段时间要进行成效监测, 以评估建立的人工鱼礁是否达到预期效果, 并为其他退役平台改建人工鱼礁的项目提供依据。

人工鱼礁的后期维护也必不可少。维护主要包括三部分: 一是使用浮标标记的礁址, 浮标长期受到海水的冲刷可能会出现定位不准、移动或损坏的情况, 要及时更换调整, 以保证礁体周围航行安全; 二是礁体受海流影响使结构不稳, 导致材料下沉或渔具缠绕等, 均需及时调整和拆除; 三是监测记录, 监测结果要准确记录礁体各阶段的情况, 尤其后期因礁体下沉产生的费用情况^[19]。

2 我国海上退役油气平台造礁管理现状

随着我国诸多海上油气勘探开发进入生产后期阶段, 大量老化的平台结构退役不容忽视。根据《海洋石油平台弃置管理暂行办法》(国海发〔2002〕21号)中要求, 平台弃置分为原地弃置、异地弃置和改作他用, 其中改作他用暂无具体应用。目前我国暂无专门针对海上退役油气平台造礁的规范文件或指南。关于海上退役油气平台造礁的相关管理规定, 我国分为海上油气平台退役和人工鱼礁两套不同的管理制度, 同时两部分的责任主体也不同。通过梳理发现, 现阶段运营商申请平台造礁需涉及两个阶段, 分别是申请退役阶段和人工鱼礁建立阶段, 各阶段涉及的主管部门互相独立, 可以简单概括为以下两个阶段:

申请退役阶段: 当海上油气平台到达服务期限时, 运营商需先向能源主管部门进行弃置前备案。其次向海洋行政主管部门提交弃置申请, 主管部门根据相关法律进行审批, 同时向生态环境部征求意见, 公布审批结果。

人工鱼礁建立阶段: 省级渔业主管部门将人工鱼礁的提案统一提交给渔业渔政管理局进行统一的审查和审批。具体职能部门情况及职责见流程图 3。

关于海上退役油气平台弃置费来源, 在《海上油气生产设施废弃处置管理暂行规定》(发改能源〔2010〕1305号)中明确要求, 运营商需按要求进行计提弃置费。农业农村部办公厅在2018年组织发布《人工鱼礁建设项目管理细则》, 规定原则上在国家级海洋牧场示范区内建立人工鱼礁可申请经费支持, 根据要求获得补助资金。因此, 可以考虑从上述两方面考虑海上退役油气平台造礁的资金来源问题, 提高运营商申请造礁的积极性。

3 海上退役油气平台造礁的生态效应

利用海上退役油气平台作为人工鱼礁主体, 结合其他礁体材料共同建立人工鱼礁结构, 是兼顾成本节约和生态修复最有效的平台弃置管理方式之一^[25]。一方面它可以降低退役平台的处置费用, 另一方面可以增加海洋生物数量, 有助于商业捕鱼和休闲渔业的发展, 提升经济效益的同时还可作为学术研究的场所^[13]。然而, 大量的研究对海上退役油气平台改建人工鱼礁产生的生态效应也存在一定争议。

3.1 退役平台造礁的生态修复

利用海上退役油气平台改建人工鱼礁可能会对海洋生态、经济效益和社会等方面产生一定积极影响^{[8, 26]}。

3.1.1 海洋生态系统

人工鱼礁的建立在保护及修复海洋生态系统方面起到一定的作用。人工鱼礁的礁体会吸引大量的贝类、海藻等水生生物的附着生长, 消耗海水中氮、磷等营养物种, 降低水体富营养化, 进而改善海洋生态环境, 增加固碳的能力。同时, 礁体表面附着大量生物, 随着时间的推移会形成新的生物群落, 吸引大量的鱼群聚集, 为鱼类提供饵料和避敌的场所, 修复渔场。

3.1.2 经济效益

根据海上退役油气平台的拟造礁位置, 选择建立不同类型的人工鱼礁, 使资源利用率达到最大的同时, 产生经济效益。

人工鱼礁作为海洋生物的栖息地和索饵场, 达到增加渔场及渔业产量的目的。在禁渔海区建立的人工鱼礁可以起到禁止拖网、刺网等作用, 更大限度地使海洋生物资源得到保护, 同时提高优质经济种类的产量。另外, 人工鱼礁也被开发作为休闲潜水、海上钓鱼、观光旅游等娱乐用途, 吸引游客的同时, 促进海洋经济发展。

3.1.3 社会层面

在科研方面, 人工鱼礁的建立同样具有学术价值。反过来说, 学术研究为未来更好地建立人工鱼礁提供可行性研究方案和建议, 通过海洋学科知识的交流和人才的培养对我国的海洋资源的开发利用以及提高社会海洋生态环境保护意识有着不可估量的重大意义。

3.2 平台造礁产生的生态影响

海上退役油气平台改建人工鱼礁在为生态修复、维护渔业资源等方面产生积极效益, 但在结构的拆除及运输过程中、改建人工鱼礁后, 均可能对海洋生态环境产生一定的负面影响^[27-29]。

3.2.1 对海底底栖生物产生干扰

海上退役油气平台无论以何种方式造礁, 在造礁拖拽过程中, 均会对海底产生直接的物理冲击, 从而对海洋底栖生物群落造成损害, 导致局部底栖生物的损伤。

3.2.2 造成污染物释放

一是海上油气平台在勘探开发至退役期间, 均在不间断地工作, 在此期间产生的大量污染物积聚在平台周围的海床上。在搬迁退役的平台过程中, 可能会导致潜在的有害物质再次释放, 对海洋环境产生影响。二是平台改建人工鱼礁后, 礁体长期存在海里, 长年累月的海水腐蚀或特殊的海上风暴事件可能会导致结构破损, 污染物释放。

3.2.3 污染物转移至食物链

在平台改建人工鱼礁的过程中, 对海底产生的扰动, 导致污染物在平台周围释放。通过平台周围的底栖生物富集, 可能会将污染物转移至食物链中, 或转移至人工鱼礁结构之外。

3.2.4 促进入侵种的建立和传播

在退役平台改建人工鱼礁的结构上, 附着的海洋生物可能无法彻底清除干净, 会随着平台结构进行迁移, 造成物种入侵。或者在结构移动的过程中, 被其他生物当作移动的载体, 从而在拟建立人工鱼礁的区域进行物种建立, 破坏礁址区的群落结构。

3.2.5 对群落稳定产生潜在影响

人工鱼礁的建立会对礁址区的群落结构稳定性产生直接的影响, 同时也会对潜在的群落结构稳定性造成破坏。建立人工鱼礁的位置或规模, 可能会吸引某一物种入侵, 短期内大量繁殖。当某一物种在该区域大量地增加, 就可能破坏原有群落结构的稳定性。

4 启示与建议 4.1 将海上退役油气平台造礁纳入国家级海洋牧场统筹规划

我国人工鱼礁的选址原则上应在国家级海洋牧场示范区内进行, 由农业农村部统筹规划, 渔业渔政管理局主管。农业农村部印发《国家级海洋牧场示范区管理工作规范》(农办渔〔2019〕29号)、《国家级海洋牧场示范区建设规划(2017—2025)》(农渔发〔2017〕39号)、《人工鱼礁建设项目管理细则》(农办渔〔2018〕66号)等对国家级海洋牧场及人工鱼礁进行规范。为保障人工鱼礁项目顺利实施, 广东省、山东省、辽宁省等沿海省份制定出台地方人工鱼礁管理规范。

根据农业农村部印发的《国家级海洋牧场示范区建设规划(2017—2025年)》(农渔发〔2017〕39号), 结合全国沿海各省(区、市)海洋牧场建设和发展计划, 到2025年全国将建设178个国家级海洋牧场示范区, 形成示范海域面积2 700多平方千米。结合生态环境部《海上油气生产设施弃置环保技术要求》(征求意见稿), 提出海上油气平台退役后, 可以以改作他用为目的将退役的结构再利用。因此, 待我国出台海上退役油气平台改建人工鱼礁的管理规定后, 建议将其纳入国家级海洋牧场统筹规划, 由创建单位申请建立示范点, 积极开展海洋牧场渔业碳汇研究, 加强效果监测评估。

4.2 制定海上退役油气平台造礁的规范性文件

目前我国暂无海上退役油气平台造礁的专属规范。针对海上退役油气平台改为人工鱼礁主要涉及两个审批环节: 一是海上油气平台申请退役阶段, 二是人工鱼礁建立阶段。这两部分审批流程尚不清晰, 未较好衔接, 因此导致我国退役油气平台造礁目前仅为概念性思路, 难以实际应用。

为更好响应《中华人民共和国海洋环境保护法》第六章第七十一条: “国家鼓励疏浚物等废弃物的综合利用, 避免或者减少海洋倾倒”的条款内容, 同时结合我国关于海上油气平台退役备案和人工鱼礁的建立已经形成的体系。在此基础上建立一项专属的海上退役油气平台造礁的规范性文件, 使海上退役油气平台改建人工鱼礁的审批程序更完整规范, 这不仅可以降低运营商的拆除成本, 减少对该结构上的海洋生物以及周边海域的影响, 而且可以将资源利用达到最大化。

4.3 明确海上退役油气平台造礁的主管部门及审批流程

我国在海上油气平台退役和人工鱼礁建立方面已分别形成了完整的体系, 但在退役平台改为人工鱼礁项目上, 缺乏申请程序、主管部门和审批流程等操作指南。如何将二者更好结合, 减少平台造礁审批程序是需要考虑的方面。研究发现, 现阶段将海上退役油气平台改为人工鱼礁, 需要涉及自然资源部(主要包括海域使用论证)、生态环境部(主要包括环境影响评估)、交通运输部(主要包括通航安全)、渔业渔政管理局(主要包括人工鱼礁的审批建立)、能源部(主要包括退役油气平台的备案)等相关职能部门, 其审批流程复杂, 主管部门不明确。因此, 仅制定相关规范文件无法保证海上退役的油气平台改为人工鱼礁项目顺利实施, 应同时明确主管部门的管理职责, 保证造礁流程的完整性。

4.4 明确海上退役油气平台造礁后的责任权与所有权

明确平台造礁后续责任权与所有权是重点考虑部分。在美国, 常规人工鱼礁与海上退役油气平台改作人工鱼礁后的责任主体不同, 常规人工鱼礁的建立其后期监测归所有者负责, 由美国国家海洋渔业局进行监管。而利用海上退役油气平台改造的人工鱼礁项目, 其责任权和归属权均由运营商转移至各州政府所有, 后续建礁、监测、维护等关于人工鱼礁的各方面均与运营商无关。

据了解, 目前我国人工鱼礁的建立多数由企业申请建立, 其后期监测、维护由企业管理。鉴于我国暂无利用海上退役油气平台改建人工鱼礁的案例, 因此, 建议改建人工鱼礁的后续责任及所有权由运营商转移至国家, 由国家统一管理, 便于国家对人工鱼礁的统筹管理且会大大提高运营商申请的积极性。

4.5 协商海上退役油气平台弃置费的分配及剩余资金来源

我国关于拆除海上退役油气平台设有专门的弃置费, 可以考虑将平台拆除的弃置费改用于人工鱼礁建立所需费用, 再同时申请人工鱼礁建立补助资金, 进而降低了运营商对人工鱼礁建立的再投入, 从而最大程度上减轻拆除成本及人工鱼礁建立对运营商产生的经济压力, 也使资源利用达到最大化。

4.6 考虑将海上退役油气平台造礁作为运营商生态环境保护的补偿方式

将海上退役油气平台改为人工鱼礁可以吸引渔业, 加强海洋碳汇。运营商在海上进行油气开发活动的过程中, 势必会对海洋环境、海洋生物等产生一定的破坏。当海上油气平台到达退役年限时, 运营商将其改为人工鱼礁, 作为一种生态环境的补偿方式, 可以更好地吸引渔业, 改善海洋生态环境, 为海洋环境保护做贡献。

5 结语

我国即将面临海上油气平台的大量退役, 如何合理利用退役油气平台使资源最大化、积极响应国家环保要求是未来急需考量的问题。鉴于海上油气平台结构长期稳定存在海洋生态环境中, 周围早已形成小型稳定的生态系统, 将其改为人工鱼礁不仅可以降低拆除的费用, 而且可以为海洋生态环境带来积极影响。目前我国关于海上退役油气平台和人工鱼礁建立均有相关的管理规定, 如何将二者合理衔接形成海上退役油气平台建立人工鱼礁的完整审批流程, 是未来需要考虑的重点。